唐大杰 赛意企业研究所研究部主任、武汉大学财税和法律研究中心客座研究员

从2018年5月1日起，制造业等行业增值税税率从17％降至16％，交通运输、建筑、基础电信服务等行业及农产品等货物的增值税税率从11％降至10％，预计全年可减税2400亿元。今年全年减税降费规模预计将超过1．3万亿元。

财政部副部长刘伟在分析今年上半年经济情况时说，“2013年至2017年，实施‘营改增’改革已累计减税2．1万亿元，加上采取小微企业税收优惠、清理各种收费等措施，共减轻市场主体负担3万多亿元。”

然而，政府如此大规模的减税减费措施给企业的获得感却并不明显。《2017年中国民营企业税负报告》中列举了一些现象：

（1）“营改增”避免了营业税的重复计税，实现了结构性减税，但原来已经使用增值税的企业并不会由此获益。相反，由于上游供应商的税收规范，供货价有所提高，比如超市的生鲜、蔬菜、初加工食品等。

（2）类似建筑行业的沙石供应商，部分处于产业上游、以自然资源为产品的企业，因为建筑公司需要增值税专用发票，他们不得不开具税率为17％的专用发票，而之前的营业税只有3％－5％。由于谈判能力有限，上游供应商新增税负往往无法转嫁到下游，直接增加了税负。

（3）伴随国税总局金税工程三期的上线，税收征管进一步加强，严征管、高覆盖导致征收效率提高，杜绝了以往现金交易、易货交易以及灰色交易的漏洞。这也能部分解释为什么结构性减税2万亿后，税收总收入还是高速增长的原因。

《2016年中央决算报告》总结了2016年“营改增”的减税效果。我们从中发现，2016年我国通过“营改增”共减税5736亿元。房地产及相关行业的税收负担在“营改增”中减了四分之一；而100多万亿产值的工业制造业，只获得了1000多亿的减税。这说明，“营改增”的减税效果并没有使经济主体普遍受益，尤其是最应该受益的制造业获益最少。

一面是减税政策迭出，为企业减负呼声一浪高过一浪，而另一面是税收增幅一年高过一年。2017年税收收入增长了10．7％，是2016年增速的2．47倍，高于GDP增幅4个百分点。2018年上半年税收收入更是有14．4％的增长，速度又比去年提高了35％。全国人大常委会委员吕祖善提出疑问，尽管我们花了很大努力，数据也不错，但企业的感受度和数据的差异度比较大。

事实上，与整体减税政策背道而驰的是，工商业的税收增幅加大。2017年工业税收增速15．9％，批发零售业税收增速竟然达到20．3％，均高于平均增幅（《中国财政政策报告》），仅此两个行业就比2016年多征了13317亿元。而2017年规模以上的工业增加值的增速仅为6．6％，批发和零售业增速仅为7．1％。税收在这两个行业中的增幅过大，明显与政策设计不当、落实有误有关。一个好政策由于操作有误、落实不当，也会干扰市场资源配置效率，使得宏观调控方向出现偏差，造成经济发展结构性失衡的恶果。

减税政策应以精确降低实体经济税负为目的

面对当前复杂的经济形势，中国制造业和国内消费面临很大挑战。配套的减税措施应该直接针对实体经济，降低企业成本，进而降低物价、拉动消费、扩大内需，并同时促进就业。但目前我国增值税还存在着税率过高、税制复杂、税制不合理的弊端，不能适应当前经济形势的要求和国家的总体要求。

《2017年中国民营企业税负报告》记录了一个案例。

作为一般纳税人的某某软件企业，主营业务包含信息技术服务、技术设计服务、技术咨询、系统集成（含硬件和安装工程）等。业务是综合的，它可能包括产品销售、软件开发、咨询服务、运维服务、建设安装等，业务性质适用的税率从17％、11％、6％和高科技税收优惠政策。《关于软件产品增值税政策的通知》（财税2011年100号）规定“增值税一般纳税人销售其自行开发生产的软件产品，按照17％税率征收增值税后，对其增值税实际税负超过3％的部分实行即征即退政策”，企业和税务部门对业务的确认经常存在差异。在实际操作中，企业为避免税务部门异议，往往按照从高原则适用税率纳税，以免被追查、处罚等后果。增值税税率档越多，制度就越复杂，提高了纳税人的遵从成本，还有难以量化的征纳矛盾导致的摩擦成本，真正损失的是税制的公平和效率，不利于改善营商环境。

我国的增值税标准税率（17％，现为16％）过高。当前国际经合组织增值税标准税率平均为19．2％，和高福利国家相比并不算高，但均高于我国的主要竞争对手——日本（8％）、韩国（10％）、澳大利亚（10％）、泰国（7％）、越南（7％）和新加坡（7％）。美国则不征收增值税、营业税等类似的流转税。我国增值税标准税率偏高，会导致很多国内消费和服务转移到境外，不利于拉动内需。

我国增值税目前采取16％、10％、6％三档税率和一档零税率，适用范围非常复杂。在实际交易中，增值税税率档次过多会扭曲增值税税收中性，干扰商品价格生成机制，导致不同行业之间税负不公平，影响资源配置效率。当然由于适用边界模糊，上下游抵扣比例不一致，还会带来一些税收征管上的复杂性。从税收效率的角度研究增值税税率结构，多数学者赞成采用单一税率。多数经合组织成员国采取简单的税率制度。日本和智利实行单一税率外，澳大利亚、加拿大、韩国等国家实施的是一档标准税率加零税率模式。与之相比，欧洲国家的增值税税率设置复杂一些，多为一档标准税率加一档（或两档）低税率。

随着新经济不断发展，经济主体行为异常复杂，多元化的业态、模糊的行业边界还使得征纳双方难以明确所适用的增值税税率，这将导致同业不同税、同行不同税、同税不同率的情况，损害市场公平。因此，为构建公平的市场环境，促进市场配置资源效率，维护增值税的中性特点，应尽快推进增值税税率简并。笔者建议将增值税率三档并两档——将税率17％（暂行16％）降至10％，与第二档税率接轨。

从现行的增值税制度看，以制造业、批发零售业为代表的传统产业都适用最高税率16％。部分农产品、民生服务领域适用10％税率，而现代服务业基本都适用6％税率。

从业务性质上看，第一类和第二类是一致的，因此，16％降低到10％，实现两类业务的的税率一致顺理成章，可以最大限度地减少同业不同税的市场不公和抵扣差异。

应设计精准的减税方案，明确指标，制定切实措施

不同的政策目标会导致不同的政策设计，不同的政策设计，也会导致政策落实的精准度和实施效率不同。

制造业是国民经济的主体，是立国之本、兴国之器、强国之基。打造具有国际竞争力的制造业，是我国提升综合国力、保障国家安全、建设世界强国的必由之路。当前我国制造业发展正面临前所未有的困境。一方面，我国制造业仍未摆脱总体质量不高、原创基础能力薄弱、资源与环境损耗较重等“瓶颈”制约。另一方面，制造业企业普遍受到税负过重、要素价格高企、营利空间收窄、融资困难等“生死考验”。经济生态环境日趋恶劣不利于制造业生存发展，制造业面临“空心化”之危。近年国际上有些国家大力推行制造业回归的“再工业化”战略，国际竞争压力加大。

以适用最高税率的制造业和批发零售业为例，它们是提供就业岗位最多的两个行业。以2016年全国城镇单位就业人口统计数据看，在全部1．79亿个就业岗位中，制造业和批发零售业有5768．8万人，占比32％。根据中国人力资源市场信息检测中心统计，2017年这两个行业的就业需求占比更是达到47．4％。按现有国内就业结构，要想稳就业，就必须从扶持这些行业着手，扶持广大实体经济的发展，是稳定就业的关键举措。

增值税是企业的主要税负，增值税减税是对企业的直接减负，针对性最强，企业直接受益。增值税率降低可降低生产成本，有利于最终物价的下降，对刺激消费、拉动内需有直接作用。

为考虑减税政策的实施效率和可控性，我们在税收总量和税收负担两方面设定两个具体指标。

一、税收增幅。控制税收总量最有说服力。有代表性的意见就是，税收收入增长率不能高于GDP增幅。也就是说，国内生产总值增加多少比例，税收增加不能高于它，超出部分就是增加企业和社会的负担。要让大家关心税收和关心GDP增长一样热心。《政府工作报告》中预期2018年GDP增幅为6．5％，则2018年税收增幅应该在此比例以下。近年我国税收收入保持了高速增长的势态，与国民经济降速、平稳增长势态不一致，这是经常被各界质疑的地方。

二、增值税税负率。应评估增值税收入与GDP总量的比率——增值税税负率。国内生产总值（GDP）是指按市场价格计算的一个国家所有常住单位在一定时期内生产活动的最终成果。（国家统计局）增值税的征收对象是商品生产、流通、劳务服务中多个环节的新增价值。增值税税收与国内生产总值具有内在的正相关逻辑，两者比较，可以反映企业的主要税负在当年经济总量中所占的比重。这个指标的变化可以反映增值税税负的轻与重，可以作为衡量企业税负的宏观指标。为了给企业减轻负担，应保证增值税税负率逐年降低，才能达到为企业减负，完善税制改革的目的。

财政部公布2018年上半年财政收入增速为10．6％，比2017年增幅（7．5％）高3．1个百分点，比GDP（6．8％）增幅高3．8个百分点。其中的税收收入91629亿元，同比增长14．4％，国内增值税33600亿元，同比增长16．6％。据此推算，全年增值税税负率可高达7．44％，同比增长9．09％，会明显增加企业负担。增长高于预期，财政部门应及时刹车，采取更积极的减税措施，制止税收超速发展的势头。

以静态数据测算，用2018年上半年财政数据和增长率推算的全年数据显示，今年财政收入将达到19．0888万亿元，税收收入将达到16．5159万亿。

减税措施：

以适用最高税率（16％）的增值税收入总额3．5629万亿为基数，把税率从16％降至10％（其中前4个月仍适用17％），约可减少税收收入1．3815万亿元，占2018年财政收入的7．24％，占全年税收收入的8．36％。

减税后今年财政收入和税收实际增幅仍可达到2．53％和4．61％。财政收入出现低增长，税收收入的增幅仍高于2015、2016两年（4．6％和4．17％），低于GDP年度增长指标。

减税后的增值税税负率达到5．89％，增速下降16％，下降幅度明显。说明给实体经济的减负达到实际效果。

理论和实践都表明，减税有助于企业降低成本、增加收入和营利，从而扩大税基，进一步增加税收收入，这是政策与市场的良性循环。如果减税额部分转化为企业利润，则可增加所得税收入。我们测算，如果有25％的减税额转化为企业利润，则可增加所得税收入863亿元，约为全年税收收入的0．52％，这样的话税收增幅可达5．13％。此项减税效果仍属温和、可持续。

综上所述，这项为适用最高税率（16％）的实体经济的减税方案，可以直接针对当前急需扶持的产业，降低企业负担，降低生产成本，有利于降物价、促销费、拉动内需。同时，也有利于稳定就业，惠及民生。

将增值税16％税率降为10％，税率合并为两档，还可以简化税制，降低纳税人的遵从成本和征纳摩擦成本，并提高增值税的中性原则，维护税制的公平和效率。

降税后的全年税收收入仍有超过6．04％的增长，保持在较高幅度。增值税税负率还在较高位置，增值税减税方案不仅可行，而且可持续。大力度的增值税降税率正当时。

来源：财新网