（原标题：天空开放之路，且行且珍惜）

民航资源网2016年3月31日消息：近三十年来，国际航空运输发生了巨大变化，主线是美国主导的天空开放，即航空运输自由化。天空开放是对国际航空运输市场的通航点、承运人、班次、以远权、机型、运价管理、地面服务和机票销售系统等业务权，以及航空公司所有权和控制权、空中交通管制等领域不限制，以保证航空公司在国际民航市场上拥有自由经营的权利。天空开放对保障自由竞争、促进市场发展发挥了巨大作用。

中东三巨头崛起引发的天空开放之争

2015年，美国航空、联合航空和达美航空联合向美国政府提交了一份长达55页的报告，将这场 “航空市场战争”上升到国家层面。报告称卡塔尔航空、阿联酋航空和阿提哈德航空中东三巨头从各自政府手中获得了超过400亿美元补贴，帮助航空公司压低机票价格获取不正当竞争优势，但这种指控纷纷遭到中东航空公司的否认。

事实上，补贴争端背后是中东地区航空公司的崛起让美国航空公司面临挑战。受益于美国与海湾地区的天空开放协议，凭借着独特的地理位置、强大的资本实力和以国家战略打造的机场和中转效率，中东三巨头在亚洲往返美国市场的份额不断提升，这对历来在天空开放中只占便宜的美国航空公司而言是难以接受的事实。尽管美国航空公司将该问题提升到天空开放出现倒退的高度，但从目前该事件的进展以及加拿大等国以往试图阻击中东航空公司的结果来看，所谓由于不公平竞争的制裁姿态并无实际意义。汉莎航空曾经力阻中东航企进入德国机场，但阿提哈德航空通过购买柏林航空股权顺利挺进欧洲。

从天空开放30年的进程来看，天空开放所带来的竞争加剧、甚至是航企破产重组浪潮往往是难以避免的，但却有力地推动了航空运输市场的发展。资深民航业人士表示，“或许此时老牌航空公司需要做的是提升自己，而不是一味阻击对方。”有道是，以史为鉴，可以知兴替。为了更清晰地了解天空开放的发展趋势，回顾天空开放近30年来的发展历程，或许可以提供一个较好的研究视角。

欧美航空自由化引领潮流

上世纪80年代，航空业和政府之间的联系随着航空公司的私有化而逐渐放松，而且冷战氛围的缓解也使得将航空运输纳入国家安全管理范畴的必要性降低。1978年，美国国会通过了《航空企业放松管理法》，宣示了美国国内航空自由化政策的正式实施。政策允许航空公司到所辖区域内外的第三个城市开通航线，加剧了美国国内市场竞争，带了美国航空公司的倒闭和兼并重组浪潮，但也大幅提升了美国航空公司的市场竞争力。随后通过了《国际航空运输竞争法》，将航空自由化改革推向国际航空市场，推动国内、国际航空运输一体化，并最大限度地减少对经营业务和市场销售的限制。航空自由化让更多美国航空公司进入国际化时代，美联航、美航和达美航空凭借强大的国内客源和枢纽航线网络，取代了泛美航空、环球航空和东方航空成为国际航空公司。经历了国内自由化改革洗礼后的美国航空公司竞争力明显较强，天空开放往往更有利于美国航空公司占领国际市场，因此美国政府积极响应并主动与其他国家签订天空开放协议。自从1992年与荷兰签署了第一个开放天空协议后，美国主导了开放天空浪潮，已先后与包括欧盟在内的114个国家和地区签署了天空开放协议，将双方航空公司在两国间国际航线的经营限制降到最低程度，航线、班次、票价及时刻等由各公司的商业决策自定。

1987年，欧盟委员会在航空自由化道路上迈出历史性的第一步。为促进欧盟内部航空市场的发展，欧盟委员会出台规定限制了成员国对欧洲内部运价设置障碍的行为，并为欧盟航空公司提供了共享运力的自由选择权。在接下来的十年间，欧盟委员会逐步采用更多航空自由化的措施。1997年，欧盟所有航空公司都可获得27个成员国的国内运输权，这标志着欧盟单一航空市场时代的到来。

美国航空公司凭借着强大的市场竞争力，美国占有了全球民航市场近三分之一的市场份额，而协议另一方的国家或地区的份额却少得可怜。这不仅让欧盟头痛不已，也让欧洲航空公司面临挑战。在与法国签订天空开放协议后的5年内，6个美国航空公司开通了多条法国航线并大幅抢占市场份额。德国在得知达美航空拥有强大的常旅客项目和国内客源的忠诚度后，在与美国的天空开放谈判中要求用泛美航空代替达美航空开通法兰克福航线。

欧盟委员会认为双边天空开放协议过于零散，开始反对美国与每个欧盟成员国单独谈判。2002年，欧洲法院宣布规定非欧盟国家与欧盟成员国单独协商天空开放双边协议违反欧盟规定，这标志着欧盟区域一体化天空开放协议获得了里程碑式的成功。欧盟委员会通过所谓的横向一体化协议，取代了原来由各成员国单独与非欧盟国家协商天空开放协议的做法，非欧盟国家与欧盟各成员国双边天空开放协议到期后，只能与欧盟委员会协商新的天空开放协议。欧盟委员会签订的协议扩展了此前欧盟成员国的双边协议，并与欧盟主要贸易伙伴均协商签订了综合性的天空开放协议。

2010年，美国与欧盟经过反复磋商达成天空开放第二阶段协议，进一步加强了管理层面的合作，降低了市场准入的门槛，这是双方在构建跨大西洋统一航空市场进程中迈出的关键一步。投资开放和加强监管成为重点，最终目标是建立一个可以自由投资、没有任何服务限制、完全开放的跨大西洋航空市场。欧美航空市场的完全开放也意味着欧美航空业迎来新一轮更激烈的竞争，直接引发了近年来欧美航空业的并购重组浪潮，催生美国航空、汉莎航空集团等一批超大型航企。

亚洲航空自由化面临的困境

1997年欧盟航空自由化后，美国开始将天空开放的重点转向亚洲市场，首先选择了与其有自由航空关系的国家和地区，如新加坡、日本和中国的台湾等。美国与日本达成取消两国在航空运输方面大部分限制的自由化协议，这成为美国进军亚洲市场的关键一步，使得美国航班能以日本作为经停点，接着飞往亚洲其他地区，从而串起大范围的亚洲市场。美国西北航空和美联航充分使用第五航权获得日本以外的其他亚洲地区的市场份额，使得亚洲航空公司受到严重的挤压但却无能为力。为了表示抗议，泰国长期拖延与美国的航空运输双边协议，日本则威胁美国要进行制裁，并警告美国要求重新协商两国间的航空协议。

东南亚国家协会开始讨论在10个成员国之间开放民航市场，但由于各国经济和民航发展水平层次不齐，东南亚国家协会实际上是个多边集团，无法像欧盟委员会那样达成一致步调。尽管如此，东南亚国家协会也努力推动天空开放一体化协商，并与中国签订了开放协议。目前，东南亚国家协会与欧盟已经开始就两个集体之间的天空开放协议进行谈判。如果东南亚国家协会成员国都通过了协议，就意味着东南亚地区允许无限制的第三、第四航权。尽管这不是完全的天空开放，但对东南亚市场仍是很大的进步。尽管航空自由化不是零和游戏，但欧美等发达国家航企往往比其他公司更善于开发市场。有竞争优势的承运人及其政府往往大力推动航空自由化，而更弱小的一方害怕处于竞争劣势或市场被独霸而拒绝，拒绝的理由往往是应该营造公平竞争环境或维护国家主权，但天空开放总在推动-抵制-推动-抵制的循环中不断前进。

随着天空开放的深入，美国已经不满足于双边或多边天空开放协议，而是努力鼓动更多国家签订所谓的国际航空运输自由化多边条约，试图通过签订条约而不是双边或多边协商的方式来实现航空自由化。第一个航空自由化多边条约是亚太经合组织（APEC）的副产品，于2001年由美国、新加坡、新西兰、智利和文莱共同签订，以解决航空市场的准入机制和航空公司股权结构问题。芝加哥德尔堡大学国际民航法学院主任布莱恩-哈维尔教授认为，航空运输自由化多边条约实质上是将多个独立的双边天空开放协议整合在一起，通过多边协议的形式来实现。2014年该条约重新协商的过程中，日本、澳大利亚等国从旁观摩但并未加入该条约。从至今没有更多的国家加入该条约来看，航空自由化多边条约的前景不那么乐观，关键因素在于该条约要求成员国无条件地开放第五航权。这就意味着，如果澳大利亚加入了该条约，就必须允许新加坡航空公司开通从新加坡始发经停澳大利亚再飞往美国的航线，这样的航空自由化的程度已经超过大多数国家的接受能力。由于各国经济发展水平和航空竞争力仍存在较大的差别，美国试图推动的航空自由化多边条约仍需经历一段较长的发展进程。

在过去30年间，双边或多边天空开放协议大大地推进了世界民航业的发展。尽管过程中可能会面临着天空开放带来的竞争加剧、协议争端等诸多问题，但天空开放是航空市场发展的必由之路，只有在天空开放浪潮中不断变革图强的航空公司才能赢得未来。

延伸阅读：航企股权结构自由化积重难返

天空开放经历了近30年的发展历程，航空市场准入自由化已经取得了长足的进步，但各国对航空公司股权结构的管制几乎依然与30年前一样严格。除了印度和澳大利亚等少数国家把国外资本对本国航空公司的控股比例限制放宽至49%外，其他国家对推动航空公司股权结构自由化的举措可谓收获甚微。目前，哥伦比亚开展了国外资本进入国家控股航空的试验，加拿大则率先使用了航空公司所有权和投票权分离的管理机制，规定无论国外资本对本国航空公司的控股比例有多高，都无法真正控制加拿大的航空公司。

欧美开放天空第二阶段协议中最为重要的内容之一就是实现欧美航空业的投资开放。新协议要求欧美在对等原则的基础上放松对航空公司所有权和控制权的管制。此前，美国法律规定外国人在美国航空企业中拥有的投票权不得超过25％，而欧盟法规则将美国人在欧盟航空企业中拥有的控股权限制在49％以下。新协议提出，如果美国修改立法允许欧盟投资者持有美国航空企业的多数股份，欧盟也会作出对等的安排，欧盟将允许美国对欧盟航空公司拥有主要所有权。欧美签署的“开放天空”协议，在一定程度上标志着国际航空运输法规的未来方向。欧美虽与亚非一些国家也签署了开放天空协议，但与欧美协议相比仍存在较大差异。而东南亚和拉丁美洲的民航官员似乎并未深入地探讨航空公司的股权结构问题。从新协议执行5年多以来各国股权结构自由化的进展来看，美国与欧盟间放松对航空公司所有权管制的做法似乎又将成为一条不会有太多国家跟进的举措。国际航空集团CEO维利·华尔士苦笑地表示，“我认为，未来10年内我们依然会不断讨论航空公司股权结构的问题。”

美国主导的航空自由化多边协议代表了放松股权结构限制的尝试途径之一，试图通过商业化的管理规则取代传统的股权结构要求。然而，多边自由化协议无法获得足够的支持来设定一个全球标准。而首签于2009年的国际航协股权结构自由化议程代表了解决股权限制的又一种多边协议尝试，要求签署该协议的成员国遵循放松航空公司股权结构限制的互惠原则。但这个议程很明显只适用于已经签署了该项协议的国家。新加坡国立大学民航法教授阿兰表示，“如果新加坡和美国允许一家不是由新加坡国有控股的新加坡航空公司运营新加坡往返美国的航线，那这家承运人在经营新加坡往返其他国家的航线时将面临诸多问题。”因此，没有航空公司敢脱离传统的股权结构形式和控股规定上限。航空公司股权结构自由化就如同航空自由化多边条约一样，听起来感觉很不错，但实施起来却面临着各种问题和阻碍。

股权结构自由化的停滞不前让航空公司不得不尝试其他解决方法。国际航空集团的华尔士去年在国际航协年会上抱怨道，许多航空公司成立合资企业主要是受股权结构限制所迫。此外，一些航空公司也逐渐尝试创新的权变处理措施方法，包括跨境特许经营、航空联盟和成立符合反垄断法豁免制度的合资企业。从目前在航空公司股权结构自由化方面仍缺少可预见的成果来看，未来一二十年内的天空开放浪潮中仍将继续讨论航空公司股权结构问题。

本文来源：中国民航报 作者：罗俊勤