《2016年民航机场生产统计公报》显示，去年我国大陆218个民用机场全年旅客吞吐量以平均11%的速度增长，有的千万级机场甚至超过了36%的增速，全年共计完成旅客吞吐量10.16亿人次。枢纽机场如北京首都国际机场吞吐量突破9000万人次，上海两场合计突破1亿人次。

客流量的持续增加也带来了机场吞吐量饱和，机场保障资源无法满足快速增长的航班需要等问题。

除枢纽机场外，诸多千万级机场也面临类似困境。以南京机场为例，其T2航站楼的设计客流量为1800万，而2016年客流量已经突破2200万人次。类似的情况在三亚等地也不鲜见。

资源仍然是中国民航高速扩张道路上最大的瓶颈。在从民航大国到民航强国转变的过程中，解决在需求增加与资源不足之间矛盾也成为决定中国的航空运输业能否持续快速发展的关键因素。

机坪管制从空管移交给机场是理清受益主体，提高机场运行效率，解决需求与地面资源矛盾的一个有效体制安排。

一、机坪管制移交给机场是符合中国国情的有效体制安排

航空器机坪运行管理移交，就是将航空器机坪运行指挥权由空管系统移交给机场机坪运行管理机构，是民航局针对提高机场运行效率、减少航班延误的重要举措之一。

机坪管理存在“两大一高”。

1、投资大。有效的机坪运行管理投资巨大，需要大量的基础设施建设、基础技术建设。

2、安全压力大。日益复杂的地面运行管理带来了巨大的安全运行压力。

3、协调成本高。地面运行实体越来越多，需要协调的成本也日益增加。

机坪运行管理需要持续的投入，但空管部门并无法从这些巨大的投入中获得对等的利益回报，尤其是对空管的职责“实施民航局制定的空域使用和空管发展建设规划”并无很大的投资回报。老的由空管管理机坪的体制安排不利于机坪运行管理持续的效率提高、安全提高、成本降低。

相反，机场以及机场所在的政府却能从机场地面运行的投资中获得最大的回报。

按照国际民航组织（ICAO）的统计，在一定范围内，机场旅客吞吐量每增加100万人，能够推动当地GDP增长1.8亿美元，带来约2500个相关的工作岗位。

也就是说机场单位投入的GDP贡献率很高，机场对地方经济的拉动的功能，虽然在民航行业的内部财报上不能够直接体现，但于整体的社会效益显著。

ICAO还表示，航空运输在亚太地区支持着2880万个工作岗位，为GDP贡献6260亿美元。大力推动航空运输业安全稳定的增长，对于地区保增长、促就业乃至地方经济的拉动效用不言而喻。

因此，机场资源利用效率、运行效率的提升，进而带动停机位利用率提高、航班时刻增加、航班起降量增加、旅客吞吐量增加，最大的获益者是机场，以及机场所属的地方政府。

改变机坪管理的主体为机场，将使得投资回报主体清晰，真正可以提高责任主体的积极性，让投资有更高的回报率。通过机坪的移交，还可以逐渐建立起以机场为主导的地面运行管理体系，增强机场的话语权，进一步提高机场运行管理的效率。

由机场主导机坪运行管理，是符合中国国情的有效体制安排。

二、机坪管制移交的成功案例

2015年5月13日，随着机坪管制正式投入运行，机坪运行管理职能由空管全部转移到机场，杭州萧山国际机场成为全国第一家完全实现机坪运行管制责任移交的机场，也成为了机坪管制国内实践的先行者和开拓者。

移交后，空管主要负责航空器起飞、着陆、脱离跑道和放行许可；机场机坪管制负责航空器推出、开车、滑行、拖拽工作。航空器机坪运行在运行效率、服务质量、安全裕度和管理建设均取得了显著成效。

●通过机坪管制对地面滑行飞机灵活指挥，克服拖曳飞机滑行慢和地面滑行指挥矛盾多的情况，提高了航班靠桥率、旅客和航空公司的满意度。通过平均每天近16架次（是地面指挥移交前4倍以上）的拖曳飞机，杭州萧山国际机场靠桥率成功提高了2-3个百分点。

●减少机位拖飞机等待时间和机坪施工申请时间，避免造成人力成本和设备资源浪费。移交前申请拖曳飞机需等待1小时以上，移交后可在申请15分钟之内完成拖曳或者给出准确拖曳时间；移交前机坪申请施工往往被拒绝或延后，移交后申请当天基本能够完成施工。

●机坪管制牵头优化了推出方案，增加推出等待线，提高跑道利用率，提高机坪利用率。

●应急处置更迅速，如航空器跑道卡阻从发生到卡阻航空器脱离跑道的处理时间由原来的15分钟下降到移交后的7-8分钟。

●机坪管制根据机组反映的机坪内局部地区存在标志标识缺失或不够清晰的情况，更加及时的协调场道部完善。

●消除短时延误，助力放行正常率提升。2016年下半年，机坪管制平均每天提前放飞10-15架次航班，将机场航班正常率提高4-5个百分点。

杭州萧山国际机场机坪管制自2015年5月13日正式投入运行至今，未发生不安全事件。随着运行的日渐成熟，机坪管制在确保杭州机场以11%的增长率（2015年2835万人次；2016年3159万人次）快速发展的情况下，加强整体联动，对运行的优化效果明显：一方面，推进航空器拖曳工作，提高航班靠桥率，改善服务质量；另一方面，协调空管对有起飞时间的航班做到早推开、早移交、早放飞，提升航班正常率，减轻空管负担。

三、机坪管制移交的挑战

虽然机坪管制在美国等发达国家和地区已经运行超过10年，但其仍然是中国民航的新生事物。在机坪管制的推广过程中仍然有诸多问题需要解决：

1、前期投入需要循序渐进

机坪运行管理移交机场，对于机场、航空公司和旅客均有较好的体现，而机场直接面临投入上千万的基础建设资金，并有持续的巨大人力成本，但目前无机坪塔台收费方面相关的规章，这对机场造成不小的资金压力。长远的看，机坪塔台收费方面，管理当局可以给予一些政策性支持，便于机场可持续发展。

2、机坪管理需要的技术基础仍然薄弱

加大技术投入是进一步提高安全性和运行效率的核心。高速增长的航班量和地面保障资源，已经无法使用人来协同和指挥，必须依靠技术来提高指挥效率，提高安全系数。技术也是机场实现管理话语权的核心工具。

但目前中国大型机场的基础技术设施并不完善，譬如有很多机场还没有场监雷达设备、多点定位设备，中国的航空器还未强制普及ADS-B设备等，这些基础设施需要加快建设。

同时，需要持续将ASDE-X、A-CDM等国际上成熟的机坪管理技术工具原理引入国内，帮助中国机场真正掌握这些技术，用技术工具管理好机坪运行。

解决信息快速共享。机场需要建设大数据中心，并解决机场与空管、航空公司高速信息传递，实现电子移交，都急需通过技术手段加以解决。

长远的看，管理当局应该推动技术理论体系的建设，便于更多机场系统的掌握技术工具。

3、人才培养体系需要尽快完善

随着我国机场业务量持续快速增长以及中小机场数量的不断增加，机场空中交通管理的保障能力将承受严峻的考验。这对管制员的业务技能尤其是空中特情处置能力的要求也将越来越高，急需机坪管制移交为其减负，让空管全力保障空域利用效率与安全。

机坪管制不仅承接了机场本身的沟通协调职能，更多兼顾了空管的管制职能。机坪上飞机的推出滑行指令和矛盾调配，全部由机坪管制运行指挥员下发指令，安全责任重大。这对机坪管制的运行指挥人员提出了很高的要求，要求机场运行指挥人员参与空管管制员执照考核。

在机坪管制运行初期，需要从空管借调人员，以杭州机场为例，26名机坪管制人员中9名为空管借调人员，17名机场人员（1名管理人员、10名放单、6名跟班学员）。

长远的看，需要加强人才梯队建设、人才职业晋升体系以及对应的薪酬体系建设，确保满足未来发展的管理人才。

4、需要健全运行规范

机坪管制与外部门之间的工作协议（包括自身的操作规范）都有待实际运行的检验。在前期制度不够完善的背景下，由于缺乏运行经验的积累，存在一定安全风险。

当今航空运输在推动可持续的经济和社会发展方面发挥着重要作用。ICAO在《2016年全球空中航行计划》中表示：航空运输每年运送超过33亿名旅客和价值6.4万亿美元的货物，创造全世界逾2.4万亿美元的国内生产总值（GDP）。如前文所述，中国大陆民用机场吞吐量约占全球的1/3。

虽然存在转型的阵痛，但杭州等中国机场的实践已经表明机坪管制在保证机场吞吐量持续增长中的优势，机坪管制在全国范围内的推广也必将成为中国机场在“十三五”期间的新机遇。

来源：民航资源网

作者：姜阳奇