本文将回顾我国整个水环境管理政策的发展历程，并谈谈我国生态文明战略背景下，水环境治理的新形势以及未来技术发展面临的新趋势。

生态文明战略确立以前

我国水环境管理的发展历程

我国水环境保护法律法规的形成与发展落后欧美国家20余年。20世纪70年代以前，我国仅颁发了《工业企业设计暂行卫生标准》（1956年）和《生活饮用水卫生规程》（1959年）等技术规范，对工业和生活污染只有非强制性的约束。这种局面直到1972年才有所改变。1972年大连湾涨潮退潮黑水黑臭事故和北京官厅水库污染事故，为中国水环境保护敲响了警钟，此后，我国水污染防治工作的正式起步。

法律法规从无到有，不断完善

1973年，第一次全国环境保护会议揭开了中国环境保护事业的序幕，当年提出了环境影响评价、排污收费、以及“三同时”原则(要求新建、改建和扩建项目，防治污染的措施必须同主体工程同时设计、同时施工、同时投产)，首个环保标准《工业“三废”排放试行标准》试行实施。

1979年，环保领域的第一部法律《环境保护法（试行）》颁布施行，确立了国家环境保护的基本方针和政策。

1983年12月，国务院召开第二次全国环境保护会议，将环境保护确立为基本国策。

1984年颁发《水污染防治法》，使我国水污染防治工作从此有了坚实的法制基础，该法对水污染防治工作做了全面规定，确立了水污染防治的管理体制和基本制度，规定了污染物排放限制、排污收费、限期治理、排污申报、排污收费、法律责任以及沿用至今的水污染防治基本制度和环境标准体系。

1989年第三次全国环境保护会议上提出“三大环境政策”（预防为主、谁污染谁治理和强化环境管理）和“八项管理制度”（环境影响评价制度、"三同时"制度、排污收费制度、环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排污许可证制度、污染集中控制制度、污染限期治理制度），把不同的管理目标、不同的控制层面和不同的操作方式组成为一个比较完整的环境管理体系。这些环境管理制度一直沿用至今，被事实证明行之有效且适用于我国水污染防治。

1996年第一次修订的《水污染防治法》实现了水污染防治工作的战略转移：从单纯点源治理向面源和流域、区域综合整治发展；从侧重污染的末端治理逐步向源头和工业生产全过程控制发展；从浓度控制向浓度和总量控制相结合发展；从分散的点源治理向集中控制与分散治理相结合转变。

2008年第二次修订《水污染防治法》，着重突出了“强化地方政府水污染防治的责任、完善水污染防治的管理制度体系、拓展了水污染防治工作的范围、突出饮用水水源保护、强化环保部门的执法权限和对环境违法行为的处罚力度”等内容。

逐步施行重点污染物总量控制

对水环境管理而言，我国经过了初期浓度控制阶段，后来提出了重点污染物总量控制：我国总量控制制度最早起源于1986年《关于防治水污染技术政策的规定》，“逐步实行污染物总量控制制度”。但直到20世纪90年代，我国才真正将水环境容量研究成果导向污染物排放总量控制，严格执行的总量控制制度大幅度减少了工业水污染物的排放，对遏制近年来水环境质量的恶化趋势起到了极为重要的作用。“九五”期间，对废水中排放的化学需氧量石油类、氰化物、砷、汞、铅、镉、六价铬8项指标实行了排放总量控制。“十五”、“十一五”期间分别对化学需氧量指标进行了总量控制。

为加强地方政府对水污染防治工作的领导，实现“十一五”水污染物总量控制目标，2006年原国家环境保护总局与全国31个省（自治区、直辖市）人民政府分别签订了“十一五”水污染物总量削减目标责任书；各级政府层层签订水污染防治目标责任书，并把责任书的完成情况纳入了领导干部政绩考核的重要内容。最终，与2005年相比，2010年全国化学需氧量排放量下降12.5%，超额完成了“十一五”的总量减排目标。

生态文明战略下

水环境治理的新形势

2012年11月中共十八大提出全面建成小康社会，提出了中国梦，建设生态文明，美丽中国。紧接着，十八届二中、三中、四中全会对生态文明建设作出战略部署，使之成为我们国家的战略。习近平总书记表示，良好的生态环境是中国梦的重要内容。生态文明战略下，水环境治理面临着新形势：

民众对环境质量改善的意愿提升

我国在污染物总量控制方面取得的阶段性成果很大程度在弥补过去的欠账，水环境质量从根本上改善仍然任重而道远。随着生活水平的提高，近年来，民众对环保，尤其对享受良好的环境质量的意愿日益强烈。民众的呼声也在一些事件中集中释放出来。

2013年2月，浙江一名企业家在微博上表示，浙江省温州市瑞安仙降街道橡胶鞋厂基地的工业污染非常严重，污水直接排入河流，旁边居民癌症患者人数高得离谱，如果环保局长敢在这河里游泳20分钟就拿出20万。在微博下方还附有一张照片，漂浮在水上的几盏红色大灯笼特别显眼，而在河面上漂浮着的不少白色不明垃圾占据了整个河道。在靠近河边的墙角处，还有几摊明显的白色液体流过的痕迹。此事件曝光后引发多地民众邀请环保局长下河游泳，民众的热讽让“环保局长下河游泳”成为热门语句。

新环保法实施，环保执法能力大幅提升

环保执法力薄弱，成为污染长期得不到治理的重要原因所在。从中国行政体系的现实状况来看，环保官员在各级主政者前话语权太弱。广受热议的《穹顶之下》中也谈到环保执法的问题，环保执法“牙齿”不够硬，所以环保官员“不敢张嘴，怕别人看到嘴里没有牙齿”。

2015年1月1日，被称为“史上最严”、“长了牙齿”的新环保法正式实施，这是1989年我国公布实施《中华人民共和国环保法》后的首次修订。其体现出六大亮点：立法理念创新，技术手段加强，监管模式转型，监管手段强硬，鼓励公众参与，法律责任严厉。新环保法的实施逐步使地方政府落实环保责任，使企业守法成为新常态。

“水十条”发布，进入水环境质量目标管理阶段

回顾历史可以看到，我国水环境管理是从初级到高级逐渐完善的一个发展历程，经过初期的浓度控制阶段，到后来的重点污染物的总量控制阶段，下一个阶段，我国要走向是水环境质量目标管理。

2015年4月16日，国务院发布《水污染防治行动计划》（简称“水十条”），共涉及到35个方面、238项具体措施。“水十条”作为顶层设计，以改善水环境质量为出发点和落脚点，提出全国水环境质量得到阶段性改善的主要指标：到2020年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大重点流域水质优良比例总体达到70%以上，地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%内，地级及以上城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体高于93%，全国地下水质量极差的比例控制在15%左右，近岸海域水质优良(一、二类)比例达到70%左右。到2030年，全国七大重点流域水质优良比例总体达到75%以上，城市建成区黑臭水体总体得到消除，城市集中式饮用水水源水质达到或优于III类比例总体为95%左右。

PPP模式将开启水环境综合治理的热潮

2002年12月，建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，拉开了以推广特许经营制度为核心的市政公用事业市场化改革序幕。此后，民间资本、外资等各种社会资本进入到供水、污水处理、垃圾处理等领域，环保产业中以污水处理BOT项目为代表的水务板块迎来发展的黄金十年。

随着传统水务BOT项目的减少，在前一个黄金十年背景下发展起来的环保企业急于找到新的出路。一方面，“水十条”提出的水环境综合治理任务，多为长期、复杂且资金需求量大的系统工程，在中央政府及各级政府投入有限的前提下，积极引导社会资本显得尤为迫切。另一方面，传统的水污染防治项目主要是污水处理项目，较少涉及公益性质较强的生态环境质量改善项目，以及水域周边土地开发、供水、林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的配套项目资源。这些为PPP模式的提出创造了条件。

2015年4月27日，财政部和环境保护部联合发布《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》(以下简称《实施意见》)，部署在水污染防治领域大力推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式，提出逐步将水污染防治领域全面向社会资本开放。《实施意见》紧随“水十条”的落地而出台，表明了政策层明确吸引社会资本的思路。水环境综合治理的PPP项目，可以通过打包实施项目有效整合，提升整体收益能力，扩展外部效益。随着PPP模式实践的推进，政府在环境治理领域的融资难问题有望得到缓解，而有资本、技术、资源整合能力等优势的环保企业将获得更多机会。可以预见，在PPP的推动下，水环境综合治理将成为新一轮环保热潮。

未来展望

纵观我国整个水环境管理的历程，政策法规日趋严厉，而不容忽视的是，环保政策标准与经济及科技的发展密切相关。一方面，在经济水平日益提升的今天，我们拥有更强的经济实力去改善环境；另一方面，随着科技水平的提升，我们也能以更好的技术和更低的代价去解决过去解决不了的问题。我国从1996年划定三河三湖六个重点流域开始，每五年要制定重点流域水污染防治规划。“十一五”期间开始实施水体污染控制与治理科技重大水专项，即常称的“水专项”。“水专项”每个阶段关注的技术点不一样，“十一五”着重研发减排技术，“十二五”侧重减负修复技术集成，“十三五”走向流域综合调控。“水专项”是问题和目标导向，是一项科技和民生工程，做研究同时支撑国家的水环境治理和管理。从“水专项”可以大致了解我国在水环境治理方面需要做哪些事情，其也为“水十条”的制定提供了坚实的科技支撑。而长久来看，我们技术发展必然会面临这样的趋势：

标准提升的趋势带来技术要求的提升

如前文所述，当前我国刚进入水环境质量目标管理阶段，虽然我国城市污水处理率已达到90%以上，但是河道还是黑臭，民众疑惑“达标了为何水还是那么差”，所以才有了公众要求“环保局长下河游泳”的声音。这里的重要问题在于目前我国污水排放标准与地表水标准不接轨，鸿沟仍存在。例如，现行污水处理厂一级A标准中COD允许排放浓度最高标准为50毫克/升，而《地表水环境质量标准》中Ⅳ类水COD标准限值为30毫克/升，意味着即使是干净的河流湖泊，如果水体自净能力差，仍会导致河流和湖泊向Ⅴ类或劣Ⅴ类水体转变。

我国污水处理一级A标准的推行尚且费时费力，但面对水环境质量目标管理的压力，污水处理高标准是未来的发展趋势，污水处理技术的要求将进一步提升。

污水处理理念向资源能源回收转变

活性污泥法已经走过百年历程，各个国家此时都在考虑下一步的处理技术发展方向。美国认为现有技术体系无法支撑污水处理行业创新和变革，针对现状，美国主要涉水机构向美国国会提交了从技术创新、法律修订到行动路线图的一系列议案。欧洲在污水处理里提出了“NEWs”污水处理工艺——污水处理今后应该成为水资源的中心(Water)、能源的中心(Energy)和营养物的中心(Nutrient)。

中国目前仍在沿袭国外六七十年代的工艺路线，用高能耗换取高水质，资源回收几近空白，并且忽视环境友好。面对这种情况，中国污水处理概念厂专家委员会的专家们一起提出了“建设中国城市污水处理概念厂”的命题，追求：水质可持续、能源回收、资源循环、环境友好。

本世纪初有两个重大的水处理的发现——厌氧氨氧化和好氧颗粒污泥，为污水处理的进一步发展提供了无限的可能。厌氧氨氧化颠覆了传统脱氮过程理论，可以减少能耗和碳源消耗，为将污水处理从耗能变成产能的过程提供了可能性；而具有易沉降、高生物量优势的好氧颗粒污泥，工程化后有效减少污水厂占地。而这两项技术被概念厂专家看做迈向终极目标的过渡技术。未来污水处理追求的终极目标应该是资源的全回收、全利用。

作者：李素君
来源：网络